Скасування мораторіїв на стягнення та банкрутство державних підприємств: яку модель пропонують для України

В Україні протягом тривалого часу діє низка законодавчих обмежень щодо примусового виконання рішень та застосування процедур банкрутства до державних підприємств. Такі мораторії запроваджувалися у різні періоди та з різних причин — від необхідності захисту стратегічних активів до реагування на економічні кризи, проблеми окремих секторів економіки та наслідки війни.

Водночас тривала дія цих обмежень сформувала окрему правову проблему. Наявність судового рішення про стягнення заборгованості не в усіх випадках забезпечує кредитору можливість його фактичного виконання, а процедури неплатоспроможності щодо окремих категорій державних підприємств залишаються недоступними або суттєво обмеженими.

У серпні 2026 року було оприлюднено техніко-економічне обґрунтування щодо зняття мораторіїв на примусове виконання та застосування процедур банкрутства державних підприємств в Україні. Документ підготовлений KPMG в Україні як провідним консультантом проєкту технічної співпраці ЄБРР за участю Sayenko Kharenko та міжнародних експертів. Сам проєкт реалізується на підставі офіційного запиту Міністерства юстиції України.

Запропонований підхід передбачає поступовий перехід від загальних законодавчих мораторіїв до диференційованої системи примусового виконання, реструктуризації та банкрутства з окремими механізмами захисту стратегічних активів.

Чому виникла потреба переглянути систему мораторіїв

За результатами проведеного аналізу автори дослідження визначили 18 чинних мораторіїв, пов'язаних із примусовим виконанням рішень щодо державних підприємств, та 11 мораторіїв, які стосуються процедур банкрутства. При цьому окремі законодавчі акти одночасно встановлюють обмеження як щодо виконання рішень, так і щодо процедур неплатоспроможності.

Мораторії виконували і продовжують виконувати захисну функцію. Зокрема, вони дозволяють уникати примусової реалізації активів, необхідних для функціонування стратегічних підприємств, об'єктів критичної інфраструктури та суб'єктів, які надають суспільно важливі послуги.

Однак тривале застосування такого механізму має і протилежні наслідки. У дослідженні зазначається, що обмеження можливостей кредиторів щодо захисту своїх прав зменшило стимули окремих підприємств оперативно врегульовувати заборгованість і дотримуватися належної фінансової дисципліни. Це сприяло накопиченню зобов'язань, які могли залишатися несплаченими протягом тривалого часу.

При цьому автори не пов'язують фінансові проблеми державних підприємств виключно з дією мораторіїв. Серед причин накопичення боргів також називаються хронічне недофінансування, зношеність основних фондів, проблеми корпоративного управління, нереформовані бізнес-моделі, втрата ринків, тарифні дисбаланси та зовнішні економічні й військові фактори.

Таким чином, саме скасування мораторію не вирішує проблему неплатоспроможності підприємства. Воно має супроводжуватися механізмами реструктуризації боргів та змінами в управлінні державними активами.

Єдиного рішення для всіх державних підприємств не передбачається

Одномоментне скасування всіх чинних обмежень у дослідженні не пропонується. Натомість рекомендується застосувати поетапний і диференційований підхід.

Рішення щодо конкретного підприємства має залежати від його фінансового стану, стратегічного значення та відповідності Політиці державної власності. Відповідно, мораторій може бути скасований, модифікований або протягом певного часу збережений, якщо це необхідно для проведення реструктуризації чи захисту важливого суспільного інтересу.

На початковому етапі органам управління пропонується визначити платоспроможні та неплатоспроможні державні підприємства, а також провести інвентаризацію активів для встановлення тих ДП, які володіють стратегічним майном.

Такий поділ має практичне значення для подальшого вибору правового механізму. Для платоспроможного підприємства основним питанням є відновлення нормального режиму виконання зобов'язань. Для неплатоспроможного — визначення можливості реструктуризації або застосування процедур неплатоспроможності. Якщо ж підприємство володіє стратегічними активами чи забезпечує критично важливі функції, паралельно необхідно встановити спеціальний механізм їх захисту.

У такій моделі державна форма власності сама по собі поступово перестає бути достатньою підставою для застосування загального мораторію.

Чим можуть бути замінені мораторії

Важливою частиною запропонованої концепції є заміна загальних законодавчих заборон більш адресними правовими інструментами.

Серед них у дослідженні розглядаються механізми реструктуризації заборгованості, цільової державної допомоги, спеціального захисту окремих державних активів, узуфрукту та спеціальних адміністративних режимів.

Зокрема, використання узуфрукту розглядається як один зі способів відокремити питання функціонування підприємства від права власності на стратегічне майно. У документі узуфрукт визначений як обмежене речове право користування чужим майном та отримання від нього доходів без права його продажу, дарування чи іншого відчуження.

Такий механізм потенційно дозволяє забезпечити спеціальний правовий режим саме для активу, збереження якого у державній власності є необхідним, замість поширення загального захисту на всі активи та зобов'язання відповідного підприємства.

Окремо для стратегічних державних підприємств та операторів критичної інфраструктури розглядається можливість використання спеціального адміністративного режиму — SAR (Special Administration Regime), побудованого з урахуванням британського досвіду.

За концепцією дослідження такий режим може застосовуватися у конкретних стратегічних випадках, коли звичайних ринкових та корпоративних механізмів недостатньо. Водночас SAR не розглядається як альтернатива скасуванню мораторіїв, а має виконувати функцію додаткового механізму захисту.

Що може змінитися для кредиторів

Для кредиторів принциповою є запропонована зміна самого підходу до виконання зобов'язань державними підприємствами.

Чинні мораторії у певних випадках призводять до ситуації, коли кредитор може підтвердити вимогу судовим рішенням, але його можливості щодо подальшого примусового виконання залишаються обмеженими. У дослідженні звертається увага на те, що мораторії дозволяють відтерміновувати виконання фінансових зобов'язань ДП, перекладаючи відповідне фінансове навантаження на кредиторів без застосування формальної процедури банкрутства.

Запропонована модель має поступово змінити цю ситуацію. Після визначення стратегічних активів і створення спеціальних механізмів їх захисту решта майнових відносин державних підприємств має повертатися до передбачуваних процедур виконання зобов'язань та неплатоспроможності.

Це не означає автоматичного задоволення всіх накопичених вимог кредиторів після скасування відповідного мораторію. Значна частина ДП має історичну заборгованість, а окремі підприємства можуть виявитися фактично неплатоспроможними. Саме тому на третьому етапі переходу автори пропонують врегульовувати застарілі борги за допомогою спеціалізованих інструментів реструктуризації.

Для кредитора це означатиме насамперед появу визначеного правового механізму роботи із заборгованістю замість її тривалого перебування під дією законодавчої заборони на стягнення.

Банкрутство державного підприємства має стати частиною загальної системи

Окремим напрямом є поступове повернення державних підприємств до процедур неплатоспроможності.

У дослідженні наведено підхід ЄБРР, відповідно до якого державне підприємство не може повною мірою вважатися таким, що працює у конкурентному середовищі, якщо воно виключене зі сфери дії законодавства про банкрутство. Застосування процедур неплатоспроможності розглядається як один з елементів ринкової дисципліни, яка має діяти щодо ДП так само, як і щодо приватних підприємств.

При цьому специфіка державного сектору не ігнорується. Якщо підприємство виконує стратегічну функцію, застосування загальної процедури банкрутства може потребувати додаткових запобіжників. Саме для таких випадків і пропонується використовувати спеціальні механізми замість повної законодавчої заборони на процедуру.

Таким чином, потенційна реформа передбачає не механічне поширення однакових процедур на всі ДП, а поступове включення державних підприємств до загальної системи неплатоспроможності з урахуванням особливостей окремих категорій боржників.

Європейський контекст реформи

Перегляд мораторіїв пов'язаний також із процесом європейської інтеграції України.

У дослідженні зазначається, що тривалі обмеження примусового виконання та банкрутства створюють спотворення конкуренції та потребують перегляду з огляду на стандарти ЄС щодо державної допомоги, неплатоспроможності й примусового виконання. Перехід до прозорих, пропорційних та обмежених у часі режимів розглядається як частина наближення українського законодавства до acquis ЄС.

Ще один аспект стосується виконання судових рішень. Автори документа посилаються на практику Європейського суду з прав людини щодо системної проблеми тривалого невиконання рішень стосовно державних підприємств та пов'язаного з цим порушення майнових прав. Відновлення передбачуваного механізму примусового виконання розглядається як один із напрямів усунення цієї проблеми.

Отже, питання скасування мораторіїв стосується одночасно законодавства про виконавче провадження, банкрутство, державну допомогу, корпоративне управління та захист права власності.

Як пропонують оформити перехід

Реалізація запропонованої моделі потребуватиме законодавчих змін. Автори дослідження пропонують ухвалити спеціальний рамковий закон, який визначатиме основні принципи реформи, перехідний період та порядок поступового скасування мораторіїв.

На рівні такого закону пропонується закріпити послідовність і диференціацію скасування обмежень, необхідність попередньої підготовки державних підприємств, проведення інвентаризації активів та реструктуризації, а також можливість застосування інструментів, які мають замінити мораторії.

При цьому базові принципи, перехідний період та автоматичне скасування мораторіїв мають визначатися законом, а секторальні та спеціальні заходи — підзаконними актами, регуляторними рішеннями та іншими інструментами державної політики.

Після завершення воєнного стану третій етап реформи може охопити залишкові спеціальні мораторії, зокрема у секторальній, приватизаційній та оборонній сферах. Паралельно для застарілої заборгованості пропонується використовувати спеціалізовані механізми реструктуризації.

Що далі

На цьому етапі запропонований підхід не змінює чинних правил примусового виконання або банкрутства державних підприємств. Саме дослідження має аналітичний характер, а остаточні рішення щодо державної політики та відповідних законодавчих змін залишаються за українськими органами влади.

Наступною фазою проєкту має стати підготовка Дорожньої карти поетапного скасування мораторіїв, яка повинна конкретизувати законодавчі, інституційні та операційні заходи для переходу до нової моделі.

Тому для кредиторів державних підприємств найближчим часом важливим буде не лише саме питання скасування конкретних мораторіїв, а й те, який механізм буде запропонований замість них. Від цього залежатиме можливість фактичного виконання накопичених вимог, порядок реструктуризації старої заборгованості та застосування процедур банкрутства.

Запропонована концепція передбачає поступовий відхід від загального захисту державних підприємств як окремої категорії боржників. Натомість спеціальний правовий режим має зберігатися там, де необхідно захищати конкретний стратегічний актив або забезпечувати безперервність суспільно важливої функції.

Саме розмежування цих двох завдань — виконання зобов'язань державного підприємства та захисту стратегічного державного майна — може стати одним із ключових принципів майбутньої реформи.